사회복지 재원

사회복지정책의 재원

-정책에 필요한 재원을 어떻게 마련할 것인가-

 

 

1. 공공부문 재원

 

1) 정부의 일반예산

 

일반적으로 사회복지가 발달할수록 사회복지정책에 사용되는 재원 가운데 공공부문의 비중이 커지며, 20세기에 들어와서는 점차로 공공부문의 비중이 높아져 오늘날 복지선진국들의 사회복지정액 재원은 거의 대부분 공공부문에서 나옴.

 

(1) 조세부담률과 사회복지재원

 

① 조세부담률이 높으면 일반적으로 사회복지정책에 사용될 재원이 증가하지만, 조세부담률이 계속 높아진다고 해서 반드시 조세수입이 커져 사회복지재원에 쓰일 재원이 증가되는 것은 아니며, 이른바 공급측 경제학(supply-side economic)의 ‘Laffer 곡선’이 말해주듯이, 일정한 조세부담률가지는 조세수입이 증가하나, 그 이상부터는 줄어들 수 있는 것임. 따라서 조세수입을 극대화할 수 있는 조세부담률이 어느 정도이냐를 규명하는 작업은 사회복지정책 재원의 분석에서 전제조건이 됨.

 

② 어떠한 조세부담률에서 국민총생산과 조세수입- 사회복지정책 재원-이 극대화하여 사회복지정책의 확대가 이루어질 수 있는가의 문제는 이것은 국가들이 갖는 경제적, 사회적, 정치적, 시간적 요인 등 여러 가지 측면의 요인들에 달려 있음.

㉠ 국민총생산의 규모가 크면, 다른 조건이 같을 경우 비교적 낮은 조세부담률에서도 조세수입이 커지기 때문에 사회복지정책에 사용할 수 있는 재원이 커짐.

㉡ 조세수입이 쓰이는 형태에 따라서도 다른데, 조세수입이 국민총생산을 증가시킬 수 있는 사회복지정책에 많이 사용되면 조세부담률은 커질 수 있으나, 총생산을 감소시킬 수 있는 정책에 많이 사용되면 조세부담률을 높이는 데 한계가 있음.

㉢ 정치적 혹은 이념적인 측면에서 보면, 평등의 분배의 가치 혹은 국민연대감을 강조하는 국가에서는, 국민총생산이 어느 정도 줄더라도 조세부담률은 높아질 수 있음.

㉣ 사회적 혹은 문화적인 측면에서, 국민들의 근로동기나 저축성동기가 강하게 나타나는 국가들에서는 비교적 높은 조세부담률에도 불구하고, 국민총생산의 양은 줄지 않을 수 있음.

㉤ 시간적인 측면에서 보면, 조세부담률이 높아도 단지적으로 볼 때에는 국민총생산 양이 크게 줄지 않을 수 있음.

 

(2) 정부의 일반예산의 필요성

 

사회복지정책의 확대를 지지하는 사람들은 사회복지정책의 재원이 주로 정부의 일반예산에서 충당되어야 한다고 주장함.

 

① 정부의 일반예산을 통한 재원이 다른 재원에 비하여 사회복지정책이 추구하는 가장 중요한 목표인 평등-소득재분배-이나 사회적 적절성을 이루기가 쉽다는 것.

 

② 정부의 일반예산 재원은 다른 재원들에 비하여 사회복지정책의 대상을 넓힐 수 있고, 급여내용의 보편성을 이룰 수 있음.

 

③ 재원의 안정성과 지속성의 측면에서도 정부의 일반예산이 다른 재원에 비하여 유리함.

 

(3) 누진성의 개념

 

일반적으로 어떤 조세가 누진적이라 함은 소득이 올라갈수록 소득에 부과하는 세율(tax rate)이 높아지는 것을 말하고, 반면에 역진적(regressive)이라 함은 소득이 올라갈수록 세율이 낮아지는 것을 말함.

 

(4) 조세의 실질부담률

 

누진적인 조세는 역진적인 조세에 비하여 적어도 이론적으로는 소득재분배적이나, 현실적으로 어떤 조세가 과연 얼마나 누진적 혹은 역진적인가를 판단하는 것은 쉽지 않은데, 이것의 이유는 여러 가지가 있으나 가장 중요한 이유중의 하나는 조세의 명목적인 부담과 실질적인 부담에서의 차이임.

① 조세의 부과는 사람들의 소득원(income sources)과 소득의 사용형태(uses of income)에 영향을 미치는데, 이때 이 두 가지 측면의 변화형태에 따라 그 조세의 소득재분배 효과는 달라짐.

 

② 조세전가(tax shifiting)의 문제로써 어떤 사람에게 명목적으로 세금이 부과되어도 실질적으로는 다른 사람이 그 세금을 부담하게 되는 경우임.

 

③ 명목세율이 높다고 해서 사람들이 실제로 납부하는 실질세율이 높은 것은 아니며, 명목세율이 높으면 사람들은 여러 가지의 방법을 통하여-합법적인 절세(tax avoidance) 혹은 비합법적인 탈세(tax evasion)등- 실질세율을 낮추고자 함.

 

(5) 일반예산을 구성하는 조세

 

① 소득세

일반예산을 구성하는 조세들 가운데 일반예산의 누진성을 높이는 데 가장 크게 기여하는 것은 소득세-특히 개인소득세-이며, 개인소득세의 소득분배효과가 높은 이유는 크게 세 가지로 설명할 수 있음.

㉠ 개인소득세는 기본적으로 부담능력의 원칙(ability to pay)에 따라 세율이 부과되므로 고소득층의 세율이 저소득층보다 높고, 사회복지가 발달한 국가에서는 고소득층에 대한 개인소득세율이 매우 높아 스웨덴이나 영국의 세율은 70%에 이름

㉡ 개인소득세는 다른 조세에 비하여 각종의 조세감면으로 저소득층의 조세부담을 면제, 감면시키거나, 혹은 근로소득과 자산소득을 구분하여 전자의 경우는 감세의 혜택을 주나 후자의 경우는 주지 않음으로써 소득 재분배효과를 높임.

㉢ 개인소득세가 일반예산을 구성하는 조세 가운데 가장 크다는 점으로 아무리 조세가 누진성이 높아도 이 조세가 일반예산에서 차지하는 크기가 적다면 소득재분배 효과는 적을 수밖에 없음.

 

② 소비세

선진 산업국들의 일반예산을 구성하는 조세 가운데 두 번째로 큰 것은 소비에 대한 조세이며, 소비에 대한 조세는 상기의 개인소득세와 달리 부담능력을 고려하지 않고 상품을 소비할 때 부과하기 때문에 개인소득세에 비해 고소득층의 조세부담률이 저소득층보다 상대적으로 적고, 이러한 소비에 대한 조세는 다양한 형태를 취하고 있기 때문에 소비세의 소득재분배효과는 서로 다름.

 

③ 부(富)세

정부의 일반예산 가운데 가장 적은 비중을 차지하는 것은 부에 관한 조세이며, 부에 관한 조세도 여러 형태가 있는데 이 가운데 가장 중요한 조세는 재산세(property tax)이며, 이것은 선진 산업국가에서는 주로 지방정부의 일반예산의 주 세원이고, 재산세는 대개 단일세율을 부과하고, 세금부과대상이 되는 재산의 가치평가액이 시장가격의 변화에 따라 빨리 변화하지 못하며, 또 많은 재산들을 포괄적으로 세금부과대상에 포함시키는 것이 어렵기 때문에, 일반적으로 재산이 많은 사람들이 없는 사람들에 비하여 재산세에 대한 실질 조세부담률이 적다고 볼 수 있음.

 

2) 사회보장의 조세 : 목적세

 

정부의 조세수입은 크게 보면 두 가지로 하나는 전술한 일반예산을 정부의 다양한 지출을 위해 필요한 조세수입이고, 다른 하나는 사회보장과 같은 특별한 목적을 위해 거둬들이는 조세(earmarked tax)임.

 

(1) 왜 사회보장성 조세인가

 

사회보험들을 위한 재원을 정부의 일반예산에서 마련하지 않는 이유

① 가장 중요하고 본질적인 이유로서 사회보험의 가장 중요한 목표는 자본주의 사회의 시장에서 결정된 사회계층상의 위치를 변화시키지 않으면서 사람들이 어떤 위험(노령, 실업, 장애 등)에 당면하여 소득이 상실될 때 각자의 이전의 시장소득 수준을 유지하고자 하는데 있는데, 이러한 목표를 이루기 위해서는 조세를 적게 낸 저소득층에 비하여 조세를 많이 낸 고소득층이 받는 사회보험급여의 절대액이 높아야 하며, 일반예산을 통해서는 그것의 성격상 이러한 목표를 이루기 어렵고, 일반예산을 재원으로 하는 어떤 정책으로 이전 시장소득에서의 고소득층에게 저소득층에 비하여 높은 급여액을 주는 것은 정치적으로 어려움이 많기 때문임.

 

② 많은 사람들은 사회보장제를 납부함으로써, 일반조세와 달리 미래에 받을 수 있는 급여액에 대한 ‘권리’를 갖는다고 생각하는 경향이 있기 때문에, 일반조세의 방식으로 하는 것보다 사회보장세의 형식으로 하는 것이 정치적으로 유리함.

 

③ 사회복지 발달의 역사를 통해 볼 때 정부의 일반예산을 통한 사회복지정책은 대개 가난한 사람들을 대상으로 하여 일종의 적선(dole)으로 급여를 해 온 경향이 있어서, 많은 사람들은 정부의 일반예산을 통하여 사회보장의 급여를 받는 것에 대해서 거부감을 갖는 경향이 있음.

 

④ 일반적으로 사람들은 자기들이 낸 세금이 어떻게 사용되는가에 관심이 있는데, 일반예산처럼 다양한 정부지출에 사용되는 것과 달리 특정한 목적을 위하여 사용되는 조세에 대한 거부감이 적음.

 

(2) 사회보장세의 역진성

 

사회보장세를 통한 사회복지정책의 재원이 일반예산에 비하여 소득재분배효과가 크지 않은 이유로 설명됨.

 

① 대부분의 국가에서 사회보장세는 모든 소득계층의 근로소득(earning)에 동일한 비율로 부과되는데 이렇게 되면 고소득층은 저소득층에 비하여 일반적으로 자산소득이 많기 때문에 명목상으로는 동률이라도 실질적으로는 (총소득에 비하여) 저소득층의 부담률이 높게 됨.

 

② 대부분의 국가에서 사회보장세는 또한 조세부담대상 소득의 일정한 상한액(ceiling)내에서만 부과되는데, 이것도 상한액 이상의 고소득층의 조세부담을 저소득층에 비하여 상대적으로 낮추는 효과가 있어 소득재분배에 역진적으로 작용함.

 

③ 대부분의 국가에서 사회보장제는 사용자와 피고용자가 동률로 부담하든지 아니면 사용자가 대부분 부담하는데, 이때 사용자부담이 실질적으로는 대부분 피고용자의 부담이라면 사회보상세의 역진성은 더욱 커질 수 있음.

 

④ 정부의 일반예산에서 가장 중요한 개인소득세는 전술했듯이 가족수나 욕구(needs)에 따라 여러 가지의 조세감면제도를 갖고 있어 저소득층의 조세부담을 줄이는데, 반면에 사회보장제도는 대부분의 국가에서 가족수나 욕구를 고려하지 않고 모든 근로소득에 부과하기 때문에 저소득층의 부담률이 상대적으로 높음.

 

⑤ 사회보장제는 주로 근로소득에 부과되므로 일반적으로 노동 집중적인(labor intensive)이 자본집중주의(capital intensive) 산업에 비하여 총노동비용의 측면에서 볼 때 불리하며, 또한 저소득층의 사람들이 고소득층의 사람들에 비해 노동 집중적인 산업에서 일할 가능성이 크기 때문에, 노동 집중적인 산업의 쇠퇴로 야기된 임금하락이나 실업 등은 주로 이들이 부담할 가능성이 있어 소득재분배에 역진적인 영향을 줄 수 있음.

 

3) 조세비용

 

사회복지정책에 사용할 수 있는 공공부문의 재원 가운데는 이른바 조세비용(tax expenditure)이 있으며, 사회복지정책의 재원을 논의할 때는 일반적으로 사회복지급여에 필요한 재원의 측면만을 강조하는 경향이 있는데, 조세비용은 조세를 거둬들여 직접적인 사회복지급여를 하지 않는 대신 사람들이 내야할 조세를 거둬들여 직접적인 사회복지급여를 하지 않는 대산 사람들이 내야할 조세를 감면시켜 사회복지의 목표를 이룰 수 있는 방법임.

 

(1) 조세비용의 형태와 규모

 

① 조세비용제도에 의하여 조세감면의 혜택을 받는 대상은 매우 많은데, 이러한 조세감면은 크게 보면 두 가지의 형태로 나룰 수 있음.

㉠ 하나는 공펑의 가치를 강조하는 것으로서 경제적  욕구를 고려한 조세감면인데 여기에는 노인, 장애인, 아동들에 대한 공제나 의료비, 교육비, 주택비 등에 관한 공제가 포함됨.

㉡ 다른 하나는 경제적 효율의 목표를 이루기 위한 것으로 각종의 경제활동 활성화에 필요한 비용들을 공제하는 것으로써, 예를 들면 기술개발이나 일정한 산업에 대한 투자는 세금부과 대상에서 면제하거나 혹은 근로동기의 강화를 위하여 어떤 사람들의 근로소득의 일부를 면제하거나 혹은 근로동기의 강화를 위하여 어떤 사람들의 근로소득의 일부를 세금대상에서 면제시켜 주는 것.

 

② 규모

㉠ 오늘날 선진 산업국가에서 조세비용의 규모는 매우 크며, 예를 들면, 미국의 경우 조세비용이 총 정부지출의 약 35%에 이르고, 소득세 수입의 비율로만 보면 조세비용은 약 72%에 이름.

㉡ 한편 조세비용의 유형별 규모를 보면, 1982년의 경우 경제적 효율을 위한 조세비용이 전체의 64%를 차지하는 반면, 경제적 욕구를 위한 조세비용은 약 13%에 불과하였음.

 

(2) 조세비용의 소득재분배효과

 

① 조세비용의 소득재분배 효과를 분석하는 방법은 크게 세 가지 나눌 수 있는데,

㉠ 통상의 소득불평등을 측정하는 방법으로 사람들 사이의 조세비용 혜택의 불평등을 조사하는 것이고, ㉡ 소득계층별 소득액을 기준으로 조세비용의 분포를 보는 것이고, ㉢ 실제로 부과된 조세액을 기준으로 조세비용의 차이를 보는 것임.

 

② 조세비용제도는 그 자체로도 저소득층이 고소득층에 비하여 소득재분배의 측면에서 불리하며, 특히 적극적인 사회복지정책과 비교할 때는 더욱 그러함, 따라서 사회복지정책을 확대하자는 입장에서는 이러한 소득재분배의 역진성을 야기시키는 조세비용을 대폭 줄이거나 없애고 과세대상(tax base)을 넓히게 되면, 정부의 일반예산이 증가되고 이러한 증가된 예산으로 적극적인 사회복지정책의 확대를 이룰 수 있어 소득재분배효과를 크게 할 수 있는 것임.

 

2. 민간부문 재원

 

1) 사용자 부담

 

오늘날 사회복지가 발달한 국가들에서도 어떤 사회복지정책이 제공하는 재화나 서비스를 받을 때는 수급자의 일정한 액수의 본인 부담을 필요로 함.

 

(1) 사용자 부담의 필요성

 

① 사용자 부담을 통하여 사회복지서비스의 남용을 막고자 하는데 있음.

 

② 사용자 부담은 단순히 과대한 정부부담의 한계를 극복하는 방법으로도 필요하며, 대표적인 예가 주택서비스로 많은 사람들에게 공공주택을 완전 무료로 제공하기 위해서는 엄청난 비용이 드는데 이 문제를 해결하기 위해서는 사용자 부담이 필요한 것.

 

③ 사회복지서비스의 질을 높일 수 있음.

 

④ 서비스를 이용할 때 본인이 일부라도 비용을 부담하게 되면 치욕을 줄이고 자기존중(self-respect)을 높일 수 있음.

 

(2) 사용자 부담의 문제점

 

① 사용자 부담은 기본적으로 역진적이어서 저소득층의 부담이 고소득층에 비하여 상대적으로 커 소득재분배를 악화시킬 수 있음.

 

② 사용자 부담액수가 크지 않더라도 저소득층에게 부담이 되어 필요한 서비스의 이용이 억제될 수 있음.

 

③ 사용자 부담의 장점은 수급자의 선택의 폭을 넓히는 데 있는데, 사회복지 서비스 수급자 가운데 많은 사람들은 선택할 능력이 없는데  이 경우의 사용자 부담은 불필요함.

 

2) 자발적 기여

 

사회복지정책에 사용되는 민간부문의 재원으로 두 번째는 자발적 기여(voluntary contribution)가 있음. 자발적 기여는 사회복지정책의 영역들 가운데 개별적 사회서비스에서 상대적으로 중요한데, 이러한 서비스를 제공하는 비영리기관 재원의 31%는 자발적 기여에 의한 것임.

자발적 기여의 형태는 크게 개인, 재단(foundation), 기업, 그리고 유산으로 이루어지는데, 이 가운데 개인에 의한 기여금이 제일 크고, 다음으로 재단, 기업, 유산의 순서임.

 

(1) 자발적 기여의 필요성

 

① 사회복지의 재화나 서비스가 국가에 의하여 강제적으로 부과하는 조세를 재원으로 하여 제공되어야 하는 이유는, 이러한 재화나 서비스는 공공재적인 성격을 갖거나 긍정적인 외부효과가 크기 때문에, 이러한 재화나 시장에서 제공되면 ‘무임승차 현상’ 때문에 사회적으로 적정한(optimal)수준만큼 재화가 공급되기 어렵기 때문임.

 

② 자발적 기여를 통한 사회복지정책은 다원화한 사회 속에서 특정한 지역이나 집단의 특수한 욕구(needs)를 해결할 수 있고, 조세를 통한 국가의 사회복지정책은 이러한 욕구를 해결하기가 어려워서, 자발적 기여를 통한 사회복지정책은 다양한 집단간의 갈등을 해결할 수 있음.

 

③ 자발적 기여를 통한 사회복지정책은 새롭고 창의적인 서비스의 개발이 용이함. 조세에 의한 국가 사회복지정책은 책임성(accountability)과 관료성(bureaucracy) 때문에 이러한 것은 하기가 어려움.

 

(2) 자발적 기여의 문제점

 

자발적 기여로 재원을 마련하는 것은 한편으로 몇 가지 문제점을 갖고 있는데, 그 가운데 가장 큰 문제점은 소득재분배의 역진성 문제임.

 

① 우선 기여를 어떤 사람이 하는 가라는 측면에서 보면 고소득층과 저소득층의 차이가 없다는 것이고, 문제는 이러한 기여는 대개 세제감면의 혜택을 받는데, 이때 고소득층의 한계세율이 높기 때문에 세금감면을 통한 실질적인 이득은 고소득층이 크다는 점에 있음. 즉 기여를 하는 측면에서 소득분배의 역진성이 나타남.

 

② 자발적 기여에 의한 집단적 혹은 지역적인 특수한 욕구(needs)를 해결하려는 정책이 발전하다 보면, 국가 전체적인 포괄적이고 통합적인 정책발전에 장애가 될 수 있음.

 

③ 자발적 기여에 의한 재원은 불안정하여 지속적이고 체계적인 정책의 수립과 집행이 어렵다는 점.

 

3) 기업복지의 재원

 

사회복지에 사용되는 재원 중에는 기업의 사용자들이 그들의 피고용자들의 복지향상을 위하여 지출하는 것들이 있으며, 기업복지(occupational welfare)에 속할 수 있는 프로그램들은 매우 다양하며, 국가복지에서 시행하는 주요 사회복지정책 영역에 속하는 프로그램들을 모두 갖고 있음. 예를 들면, 소득보장의 영역에서는 기업연금(occupational pension)이 있고, 의료서비스의 영역에는 기업의료보험, 교육에서는 피고용자 자녀들의 학비보조, 주택에서는 사원주택, 개별 사회적 서비스에서는 탁아 프로그램을 포함한 다양한 프로그램들이 있음.

 

(1) 기업복지의 재원의 필요성

 

① 사용자의 입장에서 보면, 피고용자들에게 직접적인 임금 대신 기업복지 형태의 지급이 우선 세제상 유리함.

 

② 사용자는 양질의 근로자들을 고용, 유지하기 위한 동기강화를 위해서도 기업복지가 필요함.

 

③ 국민들의 총 사회복지(국가복지+민간복지)를 책임지고 있는 국가의 입장에서는 기업복지의 확대로 국가복지에 사용될 재원을 줄일 수 있음.

 

④ 피고용자의 입장에서도 임금 대신 기업복지의 형태로 보상받는 것이 유리함.

 

(2) 기업복지 재원의 문제점

 

가장 큰 문제는 기업복지를 통하여 소득재분배가 악화될 수 있다는 점인데

① 하나는, 기업복지에 사용되는 재원은 대부분 조세감면을 받는데 이때 고소득층일수록 조세감면 혜택이 더 크며, 따라서 이 재원을 정부의 조세수입으로 해서 국가복지에서 사용할 경우 소득재분배효과를 높일 수 있다는 점.

 

② 다른 하나는 기업복지의 급여가 대부분 고소득층에게로 집중되는 점으로, 이것은 우선 기업복지의 대상이 주로 고소득층에게 집중되고, 또한 급여도 고소득층에게 집중적으로 돌아감.

 

4) 비공식부문 재원 : 가족, 친적, 이웃

 

사람들의 복지는 공식적인 부문에서뿐만 아니라 비공식적인 부문에서도 많이 해결되는데, 예를 들면 노인들의 복지는 상당 부문 자식들의 재원으로부터 해결되는데, 비록 비공식부문의 재원이 국가복지가 발달하기 이전보다 상대적으로 덜 중요하더라도, 오늘날 많은 국가들에서 많은 사람들의 복지욕구가 비공식부문에서 해결되고 있음.

 

(1) 비공식부문 재원의 필요성

 

① 어떤 국가들에서는 국가복지가 발전해도 그 사회의 사회적, 문화적인 관습과 규범에 의해 비공식부문이 계속 중요한 역할을 할 수 있음.

 

② 비공식부문의 재원을 통하여 복지욕구를 해결하는 것은 국가복지에 비해 수급자나 기여자의 자유로운 선택의 폭을 넓힐 수 있고, 또한 국가복지에 비해 수급자나 기여자의 자유로운 선택의 폭을 넓힐 수 있고, 또한 국가복지에서 발생하는 많은 절차상의 비용(transaction costs: 거두고 주는 과정에서 발생하는 많은 절차상의 비용)을 줄이거나, 관료제도에서 오는 여러 가지의 문제점들을 피할 수 있음.

 

③ 비공식부문은 또한 시간적, 공간적인 측면에서 복지욕구를 빨리 해결하는데 장점이 있으며, 즉 국가복지에 의한 방법은 많은 시간이 걸리는 것.

 

④ 비공식부문(특히 가족)에서의 복지해결은 국가복지보다 비물질적인 측면에서는 더 질이 높은 서비스가 이루어질 수 있음.

 

(2) 비공식재원의 문제점

 

① 가장 단순하면서도 가장 중요한 비공식재원의 문제점은 많은 사람들의 복지욕구가 비공식부문만으로 해결이 되지 않는다는 점.

 

② 그렇다면 비공식재원에 의한 복지정책이 국가복지로 전환되면 소득분배의 형태는 수급자와 기여자로 나누어 설명할 필요가 있는데,

㉠ 수급자 측면에서는, 비공식복지 체제에서 소득계층별로 수급액이 차이가 없고 국가복지에서도 수급액의 차이가 없다면, 이러한 전환으로 인한 소득분배의 변화는 없으며, 한편 비공식복지 체계위에서 소득계층별 수급자의 숫자는 일정한 반면 저소득층의 수급액이 고소득층에 비해 적다면 국가복지로의 전환에 의하여 저소득층에 고소득층에 비하여 이득을 볼 수 있음.

㉡ 기여자의 측면에서는 다른 형태가 나타날 수 있는데, 기여자 측면을 이해하기 위해서는 먼저 ‘2차적 수혜자’(secondary beneficiary)의 개념에 대한 이해가 필요하며, 2차적 수혜자란 비공식복지의 기여자가 국가복지로의 전환으로 인하여 이득을 볼 수 있는 사람을 말함.

 

출처 - 김진원의 통합사회복지연구소

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